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　　6000公頃、3672公頃、1262公頃，短短一年，上海清理閑置土地的力度顯得卓有成效。簡(jiǎn)單的數(shù)字變化背后，究竟孕育著怎樣的故事？未來(lái)的清理工作又將如何推進(jìn)？

　　6000公頃、3672公頃、1262公頃，短短一年，上海清理閑置土地的力度顯得卓有成效。簡(jiǎn)單的數(shù)字變化背后，究竟孕育著怎樣的故事？未來(lái)的清理工作又將如何推進(jìn)？

    定義分歧的背后

　　有關(guān)閑置土地的清理過(guò)程在上海延續(xù)了1年半。從3672公頃到1262公頃，如此大幅度的銳減過(guò)程，似乎更多的是源于此前人們對(duì)閑置土地定義的不同認(rèn)定。

　　事實(shí)上，在官方統(tǒng)計(jì)稱謂中，3672公頃始終被認(rèn)為是——存量土地而非閑置土地。

　　2004年5月，上海市房屋土地資源管理局(下稱“房地局”)前副局長(zhǎng)殷國(guó)元首次對(duì)媒體公布3672公頃這一數(shù)據(jù)。

　　“存量土地的概念是指經(jīng)政府批準(zhǔn)而未開(kāi)發(fā)的土地，所謂政府批準(zhǔn)即已批準(zhǔn)立項(xiàng)、批準(zhǔn)施工許可、批準(zhǔn)使用土地、簽訂了土地出讓合同，因?yàn)楦鞣N原因沒(méi)有及時(shí)開(kāi)發(fā)。據(jù)我們最近的統(tǒng)計(jì)，屬于批而未用的經(jīng)營(yíng)性土地面積有3672公頃。”

　　“存量土地不等于閑置土地。閑置土地，它的法律概念是指具備了動(dòng)工條件的，也就是說(shuō)這個(gè)地塊已經(jīng)拆平，已經(jīng)拿到施工許可證的，但是卻沒(méi)有開(kāi)發(fā)，按法律規(guī)定超過(guò)一年應(yīng)當(dāng)收取土地閑置費(fèi)，兩年以上就應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回。”

　　時(shí)任上海市房地局副局長(zhǎng)的殷國(guó)元特別強(qiáng)調(diào)這3672公頃并非閑置土地，而屬于存量土地：“根據(jù)我們最新的統(tǒng)計(jì)測(cè)算，上海有3672公頃是因?yàn)榉N種原因，批了土地，但是還沒(méi)有具備動(dòng)工條件的，這些就不能算作閑置土地。”

　　隨后，2004年年中，上海市政府新聞發(fā)言人焦揚(yáng)公開(kāi)表示，截至2003年底，上海已經(jīng)出讓但尚未開(kāi)工的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地共有3670公頃。未開(kāi)工的主因是動(dòng)拆遷難、資金不到位等，其中因資金不到位至今閑置的土地約有1000公頃。

　　時(shí)至2005年9月，房地局以向媒體傳真的方式提供了一份《關(guān)于本市閑置土地復(fù)核的情況》(下稱《情況》)。首度明確了被稱之為閑置土地的具體數(shù)字：“經(jīng)核，到今年6月30日止，全市共有未動(dòng)工建設(shè)二年以上經(jīng)營(yíng)性土地面積1262公頃。”

　　據(jù)此，可以認(rèn)為此輪閑置土地清理之后，數(shù)字變化的根本原因可能還是源于不同的定義。

　　而記者通過(guò)查閱國(guó)土資源部于2004年12月27日頒布的《國(guó)土資源部閑置土地處置辦法》得知：“本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。”

    存量土地如何消化

　　“上海對(duì)閑置土地的盤查是年年都在進(jìn)行，不論開(kāi)發(fā)商現(xiàn)在抓緊開(kāi)發(fā)是否和閑置土地的盤查相關(guān)，可以肯定很多企業(yè)是在根據(jù)對(duì)市場(chǎng)的判斷分層次開(kāi)發(fā)土地的。”一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》分析說(shuō)。

　　“我們獲得的土地就是存量土地，而非增量土地。”浦東某樓盤的項(xiàng)目經(jīng)理對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》透露說(shuō)：從2000年到現(xiàn)在，實(shí)際上這家企業(yè)一直在獲取其樓盤所在土地整個(gè)項(xiàng)目建筑面積一共300萬(wàn)平方米，但是土地并不是一次性獲取，而是分批取得。每次取得土地都要進(jìn)行重新評(píng)估，到去年4月份時(shí)，這部分土地的價(jià)格已經(jīng)和當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格持平。

　　該經(jīng)理坦言：企業(yè)的資金鏈問(wèn)題可以通過(guò)多種方式進(jìn)行規(guī)避，土地也是其中關(guān)鍵一環(huán)。

　　某港資地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商也對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示：上世紀(jì)90年代，到香港地區(qū)的土地推介十分頻繁。根據(jù)香港地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，土地拿在手里都會(huì)增值的，所以就拿了，而且拿了很多，有的土地十分零碎。

　　“由于土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控等原因，我們一度對(duì)市場(chǎng)的信心受到一定的影響，在開(kāi)發(fā)上也放慢了節(jié)奏。但是我們的土地和大多數(shù)香港地區(qū)開(kāi)發(fā)商一樣都在1992、1993年的時(shí)候拿下的。”

　　日前這家港資企業(yè)在加快市中心幾塊地的建設(shè)速度。“之前因?yàn)槭袌?chǎng)還不成熟，而且地塊多，現(xiàn)在成熟一塊開(kāi)發(fā)一塊。”該經(jīng)理透露說(shuō)。

　　中原地產(chǎn)有一份不完全的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：在上海的中心城區(qū)(主要為盧灣、浦東、黃浦、徐匯、長(zhǎng)寧等區(qū))中，已規(guī)劃好尚未動(dòng)工或剛動(dòng)工的樓盤不完全統(tǒng)計(jì)就有32個(gè)。

　　而《情況》中也明確表示，存量土地中大約有2100公頃已經(jīng)開(kāi)工或者收回調(diào)整。

    下一步棋子

　　“市房地部門今年專門召集各個(gè)區(qū)縣房地部門開(kāi)了緊急會(huì)議，讓各區(qū)縣首先自查一下閑置土地。”一位區(qū)房地局的工作人員對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》透露說(shuō)。

　　記者了解到，目前各區(qū)縣房地部門都在針對(duì)每一個(gè)地塊的不同情況，做處理方案的制定工作。

　　“如果按情況劃分，這些地塊大略可以分為符合規(guī)劃；不符合規(guī)劃；以及在市政規(guī)劃調(diào)整之后，又需要按照新的規(guī)劃進(jìn)行土地重新歸整等多種不同的情況。現(xiàn)在情況非常復(fù)雜，如果是規(guī)劃出現(xiàn)了變更，調(diào)整規(guī)劃后土地不允許再開(kāi)工，那么該塊土地是否要進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償？如果符合開(kāi)工條件，應(yīng)將閑置的原因全部摸清楚：是企業(yè)自身，還是規(guī)劃或者拆遷等各方面原因。”

　　《情況》中還對(duì)有關(guān)措施作了相關(guān)說(shuō)明：“區(qū)縣要提出消化閑置土地的辦法。”《情況》中舉例說(shuō)：確屬動(dòng)拆遷、規(guī)劃調(diào)整和土地糾紛等原因的，各區(qū)縣抓緊協(xié)調(diào)處置，能調(diào)整為浦東商品房用地的，由區(qū)縣統(tǒng)籌調(diào)整落實(shí)；確屬資金不到位和開(kāi)發(fā)商主觀原因的，一年以上的要收取土地閑置費(fèi)，兩年以上的將采取政府收回的辦法；確屬開(kāi)發(fā)商無(wú)力經(jīng)營(yíng)的，由政府收回納入土地儲(chǔ)備。

　　“客觀來(lái)說(shuō)，土地閑置是一個(gè)時(shí)間段的問(wèn)題。”業(yè)內(nèi)人士評(píng)述說(shuō)，從交地的環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō)，即使是開(kāi)發(fā)商已經(jīng)獲取了土地使用權(quán)，依然還要考慮到從企業(yè)土地中標(biāo)、簽協(xié)議到最后土地交付，還有一個(gè)不可預(yù)知的時(shí)間段。

　　而上海日前還有土地商在做土地轉(zhuǎn)讓的工作，過(guò)去土地通過(guò)協(xié)議轉(zhuǎn)讓，一些企業(yè)手中依然有大量的存量土地可供消化。

　　相關(guān)政府官員對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》透露說(shuō)：目前傳出要轉(zhuǎn)讓的在協(xié)議出讓時(shí)期出讓的土地，大多與這場(chǎng)清肅有關(guān)系，例如上海某區(qū)的一些土地存在拆遷難，以及早期批租出去的時(shí)候是以綜合用地項(xiàng)目批租的，有些開(kāi)發(fā)商希望能改變用地性質(zhì)，由綜合用地，或者商業(yè)用地改成住宅用地，規(guī)劃一直沒(méi)得到批準(zhǔn)；這是兩個(gè)主要原因使得該區(qū)的土地有很多的存量可以釋出。

　　相關(guān)鏈接

　　上海閑置土地成因

　　拆遷難以實(shí)施，這是目前中心城區(qū)遭遇的主要問(wèn)題。

　　上海早年主要實(shí)行生地協(xié)議出讓，然后由受讓土地的開(kāi)發(fā)商支付一筆拆遷資金，委托各級(jí)政府所屬“項(xiàng)目公司”負(fù)責(zé)拆遷。以靜安區(qū)為例，區(qū)房地局歷年批出的土地，至今尚有十余公頃未正式拆遷，也無(wú)法交付房產(chǎn)商開(kāi)發(fā)。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海全市已獲拆遷許可證的地塊中，尚有8萬(wàn)住戶未能拆遷。去年以來(lái)政府著力推進(jìn)“拆遷工程”，但全年僅完成1萬(wàn)余戶拆遷工作，其中還不包括沒(méi)有拿到拆遷許可證地塊的拆遷戶。

　　城市規(guī)劃的調(diào)整，也實(shí)實(shí)在在地影響著空置土地的開(kāi)發(fā)。

　　上海市規(guī)劃局規(guī)劃處處長(zhǎng)俞斯佳接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)也認(rèn)為，近年來(lái)上海房?jī)r(jià)飛漲，與2003年寫進(jìn)《上海城市規(guī)劃條例》的“雙增雙減”政策有關(guān)。所謂“雙增”，即增加公共綠地，增加公共活動(dòng)空間；“雙減”，則指減少建筑容量，減少高層建筑。據(jù)此，上海將嚴(yán)格執(zhí)行住宅樓容積率2.5以內(nèi)、寫字樓容積率4.0以內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)。但此前政府與開(kāi)發(fā)商簽署的土地出讓協(xié)議中，容積率大多偏高。如今政府修改規(guī)劃，即遭到開(kāi)發(fā)商反對(duì)，雙方僵持不下，土地也就先自閑置下來(lái)。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海由于改變規(guī)劃而未能動(dòng)工的房地產(chǎn)項(xiàng)目有109個(gè)，占地623公頃，占全市閑置土地總量的17%。

　　土地本身的增加值已超過(guò)土地開(kāi)發(fā)的收益。

　　上海市社科院房地產(chǎn)研究中心副理事長(zhǎng)張泓銘在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)評(píng)論說(shuō)，土地囤積現(xiàn)象是存在的——在一個(gè)高度壟斷的市場(chǎng)，土地本身的增值已經(jīng)超出開(kāi)發(fā)土地的增值，勢(shì)必導(dǎo)致土地囤積。而對(duì)上海而言，土地高度集中在國(guó)有開(kāi)發(fā)商的手中，不管他們是否有意，確已享受了土地囤積帶來(lái)的巨大收益。

　　此間分析人士還指出，閑置土地之所以能產(chǎn)生“囤積收益”，與長(zhǎng)期以來(lái)上海都是大面積出讓土地有關(guān)，一塊地動(dòng)輒幾十公頃，造成少數(shù)開(kāi)發(fā)商對(duì)大批量土地的壟斷局面。即便是有實(shí)力的開(kāi)發(fā)商，在受讓大幅土地后，也絕無(wú)資金實(shí)力進(jìn)行一次性開(kāi)發(fā)，往往采取逐步開(kāi)發(fā)的方式。如此，則土地面積越大，開(kāi)發(fā)周期越長(zhǎng)；而在這一過(guò)程中，土地已迅速升值，開(kāi)發(fā)商已在無(wú)形中獲利。節(jié)摘自《財(cái)經(jīng)》雜志2005年第一期