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    本報記者 趙飛飛 上海報道 4萬億投資項目布局漸明之際，18億畝耕地紅線橫亙眼前。

    紅線突破在即。據(jù)國土資源部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，在跨入2009年那一刻，全國耕地面積為18.2574億畝。超出紅線的2574萬畝，約有1.71萬平方公里，已略大于北京市的1.68萬平方公里面積。

    而此時北京的兩會上，數(shù)千代表委員正在熱議“擴內(nèi)需、保增長”，各省上報的項目正以史無前例的速度和規(guī)模沖擊著中央剛剛收緊的地閘。

    本報記者最新獲悉，從2月中旬起，全國九大土地督察局全面出動，調(diào)研轄區(qū)內(nèi)擴大內(nèi)需項目用地實情。這一戰(zhàn)役由國家土地總督察辦公室指揮，目前調(diào)研報告已陸續(xù)匯集國家土地總督察徐紹史案頭。

    上海督察局向本報獨家提供了剛上報的調(diào)研報告。報告顯示，其轄區(qū)內(nèi)上海、福建、浙江列入中央新增投資資金總量僅占3.8%，但即便是這區(qū)區(qū)的3.8%，對新增建設(shè)用地需求已高達94.7萬畝，僅浙江一省就需要占用耕地28萬畝，耕地占補平衡矛盾尖銳(耕地占補平衡是指，一個省區(qū)占用了多少耕地，需要通過土地整理復(fù)墾開發(fā)規(guī)劃，從而在本省內(nèi)復(fù)墾耕地，占多少補多少)。

    值得注意的是，國土部數(shù)據(jù)顯示，2008年全國耕地面積凈減少面積是29萬畝。

    另據(jù)本報統(tǒng)計管轄東北三省的沈陽督察局、華南三省的廣州督察局網(wǎng)站數(shù)據(jù)，東北、華南兩個區(qū)域預(yù)測新用地433萬畝。顯然全國的總數(shù)據(jù)將更超乎想象。

    全國政協(xié)委員、北京市國土資源局副局長謝俊奇對本報記者表示，地方擴內(nèi)需項目基本是把未來重大項目提前實施，中央對激增的用地，則通過釋放未來用地指標(biāo)對應(yīng)。已向兩會提交涉及耕地保護提案的謝俊奇認(rèn)為：“雖然壓力會很大，但指標(biāo)問題應(yīng)該會得到圓滿解決。”

    上海督察局局長高向軍則表示，平衡這場博弈，需要“大智慧與大勇氣”。

    督察局調(diào)研三級用地情況

    九大督察局2009年首場最重大戰(zhàn)役的序幕已經(jīng)拉開。

    本報獲得的上海督察局調(diào)研工作方案顯示，該局幾乎是舉全局之力，兵分三路，持續(xù)一周的調(diào)研進度安排得滿滿當(dāng)當(dāng)。參與上海調(diào)研組的一位上海督察局人士告訴記者：“白天都在走訪、晚上碰頭開會寫報告。”

    “2月11日上午8點45分，由高向軍帶領(lǐng)的上海調(diào)研組前往上海市政府一樓會客室，會見副市長沈俊、市規(guī)劃和國土資源局局長馮經(jīng)明等。”

    此后三天，上海調(diào)研組走訪區(qū)縣各級政府，并實地查看了中環(huán)線浦東段、商用飛機研發(fā)中心等7個項目用地的情況。隨著核心信息不斷匯集，上海擴大內(nèi)需用地問題初現(xiàn)端倪。

    4萬億的投資，盡管分解到上海頭上不多，但手握重資的上海正步入“愁地不愁錢”的境遇。

    調(diào)研報告顯示， 2009中央新增1300億投資項目切塊到上海市5.93億，總投資150.6億，需新增建設(shè)用地0.4萬畝。2009市級重點項目需新增建設(shè)用地約3萬畝，市級以下投資項目預(yù)估地4.3萬畝，今年上海共需新增建設(shè)用地7.7萬畝。

    上海遭遇的用地短板在于，其本輪規(guī)劃確定的土地指標(biāo)早在2002年就已經(jīng)用完，目前幾乎所有的項目都需要調(diào)整規(guī)劃。

    更令人憂心的是，上海已經(jīng)無法在本市范圍內(nèi)通過土地的開發(fā)整理實現(xiàn)復(fù)墾，進而達到耕地的占補平衡。

    前往浙江與福建的調(diào)研組調(diào)查到的情況也不容樂觀。浙江省2009年三級新增建設(shè)用地預(yù)計50萬畝左右，福建省需要37萬畝左右，兩省該數(shù)據(jù)比2008年增長了20%-25%。

    如出一轍的是，浙江和福建省分別有60%和90%以上的項目，并不符合2008年8月國務(wù)院常務(wù)會議通過的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》的要求。由此帶來的一個棘手難題是，今年擴內(nèi)需新增項目工期要求緊，大量項目要在上半年開工建設(shè)，而新的土地利用總體規(guī)劃審批程序復(fù)雜，時間較長，如何能既不突破土地紅線，又保證各地項目按期開工？

    銀根松地根要緊

    兩會上，總理在工作報告中再次提及了“嚴(yán)守18億畝耕地紅線不動搖”。

    3月5日，國家土地總督察徐紹史在參加廣東代表團討論時就此做出解讀：現(xiàn)在銀根松了，但地根不能松，銀根松了還可以緊起來，地根一旦松掉，耕地被占了，18億畝就保不住了。

    但4萬億項目的用地又如何保證？這成為徐紹史年前寫給各大國土資源廳長的信中最大的擔(dān)憂。對此，原國土資源部副部長、現(xiàn)國土資源部咨詢研究中心副主任劉文甲對本報記者表示：“只要我們認(rèn)認(rèn)真真按國務(wù)院要求去辦，擴內(nèi)需造成長遠的用地危機影響有限。”

    但各大督察局陸續(xù)匯往徐紹史案頭的調(diào)研報告卻又顯示，新增項目對用地的需求非常強勁。

    本報記者通過各種渠道獲得的數(shù)據(jù)顯示，主管華南廣東、廣西、海南三省(及深圳計劃單列市)的國家土地督察廣州局上報，2009年中央新增擴大內(nèi)需投資，該區(qū)域已初步做出1.98萬億元的固定資產(chǎn)投資計劃，預(yù)計需要用地面積約108萬畝。

    主管遼寧、吉林、黑龍江省(及大連計劃單列市)的國家土地督察沈陽局上報數(shù)據(jù)顯示東北三省預(yù)計用地需求為325萬畝。

    根據(jù)上述兩大督察局呈報的狀況，東北、華南遇到的問題與上海督察局類似。除了與原有土地利用計劃指標(biāo)相沖突、耕地占補困難之外，未批先用、損害農(nóng)民權(quán)益、違法違規(guī)用地等情況時有發(fā)生。

    而隨著二季度擴內(nèi)需帶來的大量用地需求，以及基層政府盲目安排項目用地的沖動，目前開工典禮已經(jīng)多到令地方領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)接不暇。隨之而來的是土地執(zhí)法的壓力在加大，有可能引發(fā)違法用地的新動向和新特征。

    上海督察局辦公室主任趙鳳江告訴記者，2008年浙江省已經(jīng)對違法用地，給予212人黨紀(jì)處分，追究刑事責(zé)任78人。“前不久我們剛在浙江東陽查處一處工業(yè)園區(qū)違規(guī)用地情況，該市發(fā)改委一位領(lǐng)導(dǎo)因此下臺。”

    劉文甲認(rèn)為，18億畝硬指標(biāo)分解到各省頭上，是作為行政約束下達，而不是采用市場調(diào)整的模式，所以約束力相當(dāng)強。

    “寅吃卯糧”？

    按照原定計劃，地方政府需于2月28日將2009年用地計劃申報至國土資源部。

    此前的國土部237號文件已要求將中央投資項目納入新一輪土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌，確實無法避讓耕地和基本農(nóng)田的，在規(guī)劃修編中給予調(diào)整。

    值得一提的是，我國的土地使用慣例一般分為兩個層級，首先是全國定期修編的土地利用總體規(guī)劃，其次為地方每年上報中央的土地利用年度計劃，該年的新增建設(shè)用地的控制指標(biāo)需要通過中央審批下達，各省對此尤為關(guān)注。

    3月9日，國土資源部新聞處處長龍兵接受記者電話采訪時表示，目前相關(guān)司局正在做數(shù)據(jù)的整理和匯總，會適時公布今年全國的土地利用總體規(guī)劃，“整個工作進程應(yīng)該不會有問題。”

    土地利用的計劃管理模式，也正是土地的第一道閘門。國土部的應(yīng)對思路，其實在2008年底深圳召開的全國土地利用計劃座談會上就已經(jīng)初露端倪。此次會議擬定了明年土地利用計劃編報思路以及加快推進計劃改革的方向，“擴大內(nèi)需的重點項目要保障，一般項目也要尋找出路”。

    國土資源部網(wǎng)站提供的材料顯示，由于擴內(nèi)需項目幾乎都是把以后幾年的重大項目提前到今年安排，履新不久的國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼表示，這個用地的缺口需要把“十二五”計劃當(dāng)中2010—2012年的部分指標(biāo)提前挪用，同時國土資源部將把今年建設(shè)用地指標(biāo)在去年基礎(chǔ)上再增加50萬畝。

    2009年用地計劃指標(biāo)的下達方式也將調(diào)整為：年初預(yù)下達一部分，上半年根據(jù)上一年度土地管理的績效落實獎懲，年底根據(jù)宏觀政策及各地重大項目實施情況進行調(diào)劑，變靜態(tài)管理為動態(tài)管理。

    劉文甲對本報記者表示：“目前中國的建設(shè)用地人均總量尚且不如發(fā)達國家，目前還可以減少農(nóng)村建設(shè)用地，與擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤，實現(xiàn)總量的平衡。”

    “現(xiàn)在由于國家的大項目都是單獨選址，不在城區(qū)，有時候非占用點耕地不可，大項目務(wù)必要把附帶占補平衡的投資這個錢用好，加強土地的整理。”劉文甲認(rèn)為。

    在調(diào)研報告中，上海督察局進一步建議，在規(guī)劃修編銜接期內(nèi)，國土部可結(jié)合各省市實情，明確一定量的基本農(nóng)田由省級政府自行調(diào)整，部級實行總量控制。

    而對于轄區(qū)內(nèi)耕地占補平衡困難，上海督察局建議，對中央投資項目和國家重點項目，在建設(shè)單位繳納耕地開墾費后，由國土資源部在全國范圍內(nèi)復(fù)墾實現(xiàn)占補平衡。

    “我們同時建議，增加二省一市2009土地利用計劃指標(biāo)20%左右。”上海督察局人士透露，“目前用地雖然與上一年度土地計劃指標(biāo)沖突，但中長期可以保持基本平衡。”

    但今年政府工作報告再次重申的18億畝耕地紅線，究竟能否堅守住？

    《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010年)》中曾提出，到2010年，耕地總面積保持在19.2億畝以上。當(dāng)時恰好也經(jīng)過一輪地方大干快上的投資熱潮，該綱要規(guī)定的紅線很快在2005年被突破。(根據(jù)全國土地利用變更調(diào)查，到2005年底全國耕地面積為18.31萬畝。)

    而2008年8月通過的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》則提出，到2020年全國耕地保有量應(yīng)保持在18.05億畝。

    無論如何，嚴(yán)防死守耕地紅線的壓力將超乎尋常。