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    九年前，中國房改加速，福利分房的舊體制被迅速打破，但"經(jīng)濟(jì)適用房為主"的房改思路也迅速走樣。

    上周，房改新政正式公布，這是一條打破既得利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的艱難之路

    ■商品房獨(dú)霸天下的格局被打破，由廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房組成的保障性住房將分流市民的購房需求。

    ■房改思路九年后回到起點(diǎn)，步入"保障與市場"并重的新階段，但"市場"的主體地位不會(huì)逆轉(zhuǎn)。

    ■房價(jià)短期難回落，長期有望出現(xiàn)拐點(diǎn)。

    8月13日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的24號(hào)文。在房價(jià)熱浪炙人的今天，文件帶來了清新的涼意。

    新文件簡明扼要但非常鮮明地指出：低收入者可以選擇政府的廉租房或者拿廉租房補(bǔ)貼解決住房問題；中低收入人群則購買有限產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)適用房；其他收入人群則通過市場解決住房問題。

    這就是說，由商品房獨(dú)霸天下的市場格局將被徹底打破，人們將不必再蜂擁在購買商品房的獨(dú)木橋上，而是有了更多的、滿足自己的居住權(quán)的選擇。往前延伸，在市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化后，十年來一路挺拔向上的房價(jià)走勢(shì)有可能放緩。

    實(shí)際上，這更像是一次艱難的回歸。十年前，即1998年，中國的房改剛剛啟動(dòng)，當(dāng)時(shí)政策的主體內(nèi)容和今天的24號(hào)文幾乎同出一轍。十年時(shí)間，為何我們又重回起點(diǎn)？

    必須承認(rèn)的是，盡管彼時(shí)房改并無"重市場輕保障"之意，但十年下來，卻事實(shí)形成了"市場"走在"保障"前頭的格局。此番頒布24號(hào)文，正是要一改這一局面，保障與市場并駕齊驅(qū)。

    據(jù)記者了解，在24號(hào)文之后，大規(guī)模的配套措施即將出臺(tái)。

    本周，曾培炎副總理將匯集建設(shè)部、發(fā)改委、國土資源部、財(cái)政部召開全國住房工作會(huì)議。本次會(huì)議的核心內(nèi)容將是討論24號(hào)文的落實(shí)配套工作。建設(shè)部將負(fù)責(zé)提出解決城市低收入家庭住房困難的有關(guān)政策，協(xié)調(diào)解決工作實(shí)施中的重大問題。這之中包括完善廉租房管理辦法和經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法、城市低收入家庭資格認(rèn)定辦法、廉租住房保障專項(xiàng)補(bǔ)助資金的實(shí)施辦法等等。

    而近年房價(jià)居高不下的中國三大城市－－北京、上海和廣州，據(jù)了解，已經(jīng)展開對(duì)具體的地方實(shí)施細(xì)則的研究。

    走樣的房改

    其實(shí)，政府一直在醞釀相關(guān)政策。早在1998年國務(wù)院下發(fā)的綱領(lǐng)性文件中，"建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系"被確定為基本方向，根據(jù)1998年"國發(fā)23號(hào)"文件的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房能夠覆蓋的群體約占到城市人口的60％－70％。

    但在實(shí)際執(zhí)行中卻南轅北轍。

    "當(dāng)時(shí)一股腦的推商品房是有原因的。"時(shí)任建設(shè)部科技司司長、現(xiàn)任全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)會(huì)長的聶梅生回憶道，"當(dāng)時(shí)為了避免東南亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府需要啟動(dòng)內(nèi)需，但啟動(dòng)以后一股腦的都商品化了。"她說。

    房地產(chǎn)連著經(jīng)濟(jì)增長的兩頭，一頭是消費(fèi)，一頭是投資。發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)，可謂一石二鳥，房地產(chǎn)發(fā)展了，GDP增長率也必然提高。從此，各級(jí)政府按照這個(gè)思路進(jìn)行，商品住房成為發(fā)展主體，而保障性住房長期缺失。到了2003年，房地產(chǎn)政策有了更顯著的轉(zhuǎn)變："要逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房；同時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，合理確定經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房供應(yīng)對(duì)象的具體收入線標(biāo)準(zhǔn)和范圍。"

    此后，地方政府為尋求快速建設(shè)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金，紛紛打上經(jīng)營城市土地的主意，城市地價(jià)不斷創(chuàng)出新高，與此同時(shí)經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)也被忽略。伴隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展預(yù)期和城市人口的迅速增加，開發(fā)商則利用獲得的土地壟斷權(quán)哄抬房價(jià)，房地產(chǎn)價(jià)格虛高或泡沫自然形成。房價(jià)上漲過快引致投資性需求的畸形增長，與此同時(shí)，投資性需求帶來銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)增大，個(gè)人房產(chǎn)資產(chǎn)的膨脹也容易導(dǎo)致通脹信號(hào)向上下游行業(yè)傳導(dǎo)。而從社會(huì)角度考量，城鎮(zhèn)社會(huì)各階層財(cái)富分配的不均衡現(xiàn)象進(jìn)一步突出，中低收入階層要求改善住房條件的需求難以得到滿足，這些都成為不和諧的社會(huì)因素。

    此后，關(guān)于房地產(chǎn)過熱和風(fēng)險(xiǎn)的討論不絕于耳，與此同時(shí)，鑒于房價(jià)在一些城市大幅飆升，2003年，由央行發(fā)布旨在提高開發(fā)商貸款門檻的121號(hào)文件開始，各部委也分別布置相應(yīng)措施進(jìn)行宏觀調(diào)控。

    "建設(shè)部宏觀調(diào)控開始是供給需求雙調(diào)，都?jí)嚎s，結(jié)果一看不行，房價(jià)下不來，后來變成調(diào)需求，發(fā)改委的意見尤其是重點(diǎn)調(diào)需求，需求調(diào)完了房價(jià)還下不去，"聶梅生談道，"最后，這個(gè)調(diào)控實(shí)際轉(zhuǎn)變成了住房市場的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，轉(zhuǎn)到了和諧社會(huì)的問題。"

    政府最初發(fā)展房地產(chǎn)市場，是為了借助住房市場來啟動(dòng)國內(nèi)疲軟的"內(nèi)需"，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。但是住房問題非常復(fù)雜，既有其經(jīng)濟(jì)性，又有其社會(huì)性。在實(shí)踐中，"經(jīng)濟(jì)性"往往蓋過了"社會(huì)性"，結(jié)果使得福利保障部分所占比例很小。當(dāng)然，這與經(jīng)濟(jì)適用房的適用人群從一開始就界定不清也有關(guān)系。

    一攬子新政

    目前的高住房私有率和高空置率，說明現(xiàn)有的住房市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)極不合理。

    今年3月北京市房地產(chǎn)交易網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：北京市可售期房有15.5萬套，其中，住宅商品期房約8.25萬套；另有6.8萬套現(xiàn)房尚未簽約售出，其中，住宅現(xiàn)房2.03萬套。空置率不小。再看住房自有率，我國的住房自有率超過了80％，這一比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界平均水平。這說明當(dāng)下我們面臨的問題不是缺少可購買的住房，而是缺少廉租房、公房。

    1998年房改文件被"歪曲"執(zhí)行的十年間，其中5年在進(jìn)行房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控，但是針對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的"糾偏"卻是最近才剛剛開始。

    中國房地產(chǎn)協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長朱中一總結(jié)了最近的變化："第一是從往年的只強(qiáng)調(diào)調(diào)整，只強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定房價(jià)到調(diào)整結(jié)構(gòu)與穩(wěn)定房價(jià)；第二從追求經(jīng)濟(jì)增長和平均住房面積的增長轉(zhuǎn)到了注重解決民生問題，注重讓更多的中低收入家庭住上房子。"

    新出臺(tái)的24號(hào)文對(duì)于廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房的土地資金來源做了交待，嘗試用有限產(chǎn)權(quán)與資格認(rèn)定堵住經(jīng)濟(jì)適用房的尋租之路，同時(shí)第一次明確表示，除了兩類企業(yè)外，停止非驢非馬、大開行政尋租之門的單位集資建房。

    而相關(guān)部委也正在制定規(guī)劃和24號(hào)文的配套文件，為即將召開的全國住房工作會(huì)議做準(zhǔn)備。

    "以后會(huì)有一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來管理全國保障性住房工作。"建設(shè)部一位權(quán)威人士告訴記者，建設(shè)部正在籌建住房保障司－－將現(xiàn)有的"住房保障與房改指導(dǎo)處"與"公積金管理處"合并。

    按照現(xiàn)行的管理架構(gòu)，全國保障性住房的管理工作，一直由建設(shè)部住宅產(chǎn)業(yè)司主管，設(shè)一名分管副司長，具體工作則由住房保障處完成，編制工作人員不超過7人。顯然，這樣的人員配備已經(jīng)無法滿足保障性住房領(lǐng)域的管理工作需要。

    "美國的住房局有3000人管理住房保障這塊，而我們只有4名同事，"該人士說，"負(fù)擔(dān)同樣的職能，相差太大了。"

    南方周末記者了解到，住房保障司設(shè)立之后，將擔(dān)負(fù)管理地方經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、規(guī)劃、備案以及檢查落實(shí)情況等職能，同時(shí)，屬性一直存在爭議的"兩限房"也可能被歸置于住房保障司進(jìn)行管理，此前，建設(shè)部剛剛明確"兩限房"屬于住房保障體系。

    "兩限房"是指經(jīng)城市人民政府批準(zhǔn)，在限制套型比例、限定銷售價(jià)格的基礎(chǔ)上，以競地價(jià)、競房價(jià)的方式，招標(biāo)確定住宅項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)單位，由中標(biāo)單位按照約定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，按照約定價(jià)位面向符合條件的居民銷售的中低價(jià)位、中小套型普通商品住房。

    "兩限房在北京試驗(yàn)得不錯(cuò)，部里已經(jīng)在考慮發(fā)文在全國其他高房價(jià)城市推行北京經(jīng)驗(yàn)。"上述消息人士表示。他透露，在兩限房被定性為保障性住房之后，將在全國范圍內(nèi)推廣，且很可能帶有部分強(qiáng)制性要求，即要求人口規(guī)模達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的城市，必須開建限價(jià)商品房，用以加大保障性住房的總量以及在市場中所占的比例。

    目前，真正成規(guī)模推廣兩限房的大型城市僅有北京、廣州兩地。若以《北京住房建設(shè)規(guī)劃》中"十一五"期間實(shí)現(xiàn)1.23億平米的新增住房面積為基準(zhǔn)，則保障性住房及兩限房將占新增住房總量的24％；其中，2008－2010年保障性住房及兩限房規(guī)劃總建設(shè)規(guī)模約1800萬平方米。其中經(jīng)濟(jì)適用住房480萬平方米，廉租住房120萬平方米，"兩限"商品住房1200萬平方米。

    一位接近政府的專家向記者表示，目前正在編制的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的執(zhí)行方案中，政府傾向于以此解決中等收入者的住房問題。

    "對(duì)于兩限房的開發(fā)量，初期可能不做具體要求，但要求加大供給力度，不能是面子工程。"消息人士透露。他同時(shí)表示，加大限價(jià)房供應(yīng)力度，是權(quán)衡政府、公眾與市場三方利益的最佳方案，"兩限房用地是有償出讓的，同時(shí)政府又可以限價(jià)，這樣，在地方財(cái)政壓力不大的情況下，又能解決城鎮(zhèn)居民的住房問題，一舉多得。"

    短期難影響房價(jià)

    從目前的情況來看，24號(hào)文如果得到認(rèn)真貫徹，將對(duì)低收入的人群起到一定保障作用。各國的經(jīng)驗(yàn)表明，無論社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到何種程度，總是存在5％－10％的人群無法通過自身的能力解決住房問題。即使是在發(fā)達(dá)國家，在住房問題上也需要對(duì)這部分困難群體實(shí)施政府救濟(jì)。另有10％－20％的低收入人群的住房問題需要政府給予一定程度的救助。

    不過，廉租房的惠及面將比較有限。"十一五"期間擬建廉租住房144.7萬套，平均每年28.9萬套，年度建設(shè)資金需求285億元；其他低收入家庭的年度租賃補(bǔ)貼資金212億元，全國廉租住房保障年度資金需求為497億元。回到現(xiàn)實(shí)，我國的低收入家庭估計(jì)有1000萬戶，2006年全年財(cái)政收入接近4萬億，區(qū)區(qū)495億并不算多，但即便如此，也必須動(dòng)用中央政府的強(qiáng)制性力量才能保證。

    而對(duì)廣大中等收入人群來說，24號(hào)文對(duì)他們的生活也可能很難立即產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響。首先如何界定收入情況是尚未解決的難題。另外，。在政府財(cái)力捉襟見肘的很多地區(qū)，等待24號(hào)文的救贖也并不現(xiàn)實(shí)。

    以北京為例，北京每年常住人口保持3％的增長，從人口結(jié)構(gòu)來看，每年有16萬人步入消費(fèi)住房年齡段。每年的新增消費(fèi)需求是460萬平米。但從北京2005年、2006年的住房上市交易率來看，實(shí)際交易部分占計(jì)劃供應(yīng)部分不到1／2。也就是說，目前的市場住宅供應(yīng)量尚且不足。在24號(hào)文實(shí)施后，開發(fā)商手中約有15％的住宅用地將涉及到集中建設(shè)或配建兩限房。但是，這部分兩限房并不足以滿足中等收入人群的需求。相反，由于兩限房擠占了本來用來開發(fā)商品房的土地，將使商品房供應(yīng)不足的矛盾更加突出。

    市場上甚至可能出現(xiàn)這樣糟糕的局面：那就是低收入人群購買低價(jià)保障性住房，中等收入人群中的一部分購買到兩限房，但是剩余的大部分中等收入人群將被迫加入高收入人群"競買"商品房，而商品房由于供應(yīng)減少，價(jià)格反而有可能上漲。

    因此，從短期來看，24號(hào)文很可能無法迅速緩解中低收入人群的住房需求，也無法因?yàn)榉稚⑹袌鰧?duì)商品房的需求而拉低房價(jià)。

    當(dāng)然，這最終要看24號(hào)文的配套方案及各地的實(shí)施細(xì)則對(duì)中低收入人群的界定。如果將廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房的應(yīng)用人群大規(guī)模擴(kuò)大至現(xiàn)有購房者的四分之一至三分之一，那么房地產(chǎn)市場的格局當(dāng)然會(huì)改變，商品房房價(jià)當(dāng)然會(huì)下落，而占據(jù)多數(shù)的中低收入人群當(dāng)然也能享有住房。（南方周末）